Jerjes Aguirre Avellaneda
Las Zonas Economicas Especiales y el desarrollo regional
Viernes 6 de Octubre de 2017
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Finalmente el pasado 28 de septiembre fue firmado el decreto presidencial que declara el establecimiento de las tres primeras Zonas Económicas Especiales, incluyendo la de Lázaro Cárdenas en Michoacán y el municipio de La Unión, en el estado de Guerrero. Con este decreto las Zonas Económicas Especiales adquieren existencia jurídica plena, aun cuando queden pendientes como la firma del convenio de coordinación entre los tres niveles de gobierno y la adopción y puesta en marcha del programa de desarrollo para cada una.

La Ley de Zonas Económicas Especiales de septiembre de 2015 y su reglamento de junio de 2016 definen las zonas como “territorios delimitados que gozan de una ubicación geográfica estratégica y que, para aprovechar su potencial productivo y logístico, se sujetan a un régimen especial que se caracteriza por la provisión de estímulos y otros incentivos de orden económico en favor de las empresas que se establecen físicamente dentro de las mismas”.

La finalidad de las ZEE consiste en la generación de procesos de desarrollo que permitan la corrección de los grandes desequilibrios regionales, entre el norte de la República próspero y moderno frente al sur estancado y pobre. Las cifras oficiales indican que en el sur de México está ubicado el 60 por ciento de los municipios con niveles de marginación alto y muy alto, en tanto que esta calificación comprende sólo el 2.2 por ciento en los estados de la frontera norte. Tratándose de Michoacán, representa la sexta entidad nacional con mayor pobreza extrema, a la vez que el estado de Guerrero ocupa la tercera posición con mayor incidencia de pobreza extrema, según cifras del Coneval.

No es casual, en consecuencia, que las primeras tres Zonas Económicas Especiales correspondan a Puerto Chiapas, en Chiapas; Coatzacoalcos, Veracruz, y Lázaro Cárdenas-La Unión, en Michoacán y Guerrero. En el caso de Michoacán, la zona de Lázaro Cárdenas se comparte con el municipio de La Unión, en el estado de Guerrero. En estas áreas, insistió el presidente de la República, las ZEE marcarán “un antes y un después para las familias y comunidades”.

No obstante, conviene destacar que las ZEE no son una solución rápida e inmediata para los problemas del atraso y la pobreza, sino que representan una estrategia paulatina, cuyos éxitos dependerán de diferentes factores en distintas escalas, colocados más allá de las posibilidades de control por parte de los mexicanos. Las condiciones de la economía mundial, la confianza en el comportamiento institucional de México, el Tratado de Libre Comercio con América del Norte y la política proteccionista del “primero los Estados Unidos” adoptada por Donald Trump, entre otros factores, habrán de tener una influencia relevante para el avance de la ZEE de Lázaro Cárdenas-La Unión.

 Hoy Lázaro Cárdenas, en lugar de crecer pierde población, está despoblándose por la falta de oportunidades
Hoy Lázaro Cárdenas, en lugar de crecer pierde población, está despoblándose por la falta de oportunidades
(Foto: Rafael Rivera Millán )


Por lo pronto el decreto que formaliza las ZEE establece en su artículo tercero que “se declara la Zona Económica Especial de Lázaro Cárdenas-La Unión, integrada… (con) los municipios de Lázaro Cárdenas, del estado de Michoacán, y La Unión de Isidoro Montes de Oca, del estado de Guerrero, con una superficie de ocho mil 483.14 hectáreas”. Todas las empresas que se instalen y operen en el área delimitada serán objeto de estímulos fiscales, como la excepción del ISR durante diez años y tratamientos especiales en materia de seguro social y régimen aduanero. Las ventajas de que podrán disponer los inversionistas locales, estatales, nacionales y extranjeros prácticamente serán únicas, incluyendo la adquisición de los terrenos y el pago de los servicios públicos.

En estas condiciones, el decreto de declaratoria dispone en su artículo séptimo que “la primera sección de la Zona Económica Especial de Lázaro Cárdenas-La Unión iniciará operaciones a más tardar el 30 de noviembre de 2018”. Por su parte, el artículo décimo ordena que “el convenio de coordinación deberá celebrarse a más tardar en un plazo no mayor a 60 días naturales, contando a partir de la entrada en vigor del presente decreto”, en tanto que el artículo décimo primero ordena a su vez que el Programa de Desarrollo de la Zona será elaborado y sometido “a la consideración de la Comisión Intersecretarial a más tardar el 20 de marzo de 2018”.

Evidentemente las Zonas Económicas Especiales representan una oportunidad fundamental para el desarrollo, el bienestar y la corrección de las desigualdades regionales del país. Sin embargo, hacia el interior de las Zonas es conveniente detenerse en el análisis por cuanto las disposiciones legales establecen dos tipos áreas. La primera, relacionada con el polígono de la Zona y la segunda con sus áreas inmediatas de influencia. En cuanto al polígono, se ha dicho que comprende 8.4 mil hectáreas, correspondientes a los municipios de Lázaro Cárdenas y La Unión, y respecto de su área de influencia, el artículo octavo del decreto de declaratoria, indica que “el área de influencia de la Zona Económica Especial de Lázaro Cárdenas-La Unión comprenderá el territorio de los municipios de Lázaro Cárdenas, en el estado de Michoacán, así como La Unión de Isidoro Montes de Oca y Zihuatanejo de Azueta, ambos en el estado de Guerrero”.

Al respecto es mucho lo que se tiene que decir a partir de las experiencias michoacanas en materia de desarrollo regional y polos de desarrollo. Hace más de medio siglo se dijo que el Puerto Lázaro Cárdenas, los yacimientos de fierro y su aprovechamiento, la Siderúrgica Lázaro Cárdenas-Las Truchas, la generación de electricidad con la construcción de grandes presas y el ferrocarril permitirían no sólo la transformación del viejo Melchor Ocampo en una ciudad próspera y de oportunidades, sino que todo el conjunto productivo alentaría el desarrollo de todo el estado de Michoacán. Habría en Lázaro Cárdenas la gran industria a partir del acero producido para la fabricación de maquinaria de todo tipo, con un impacto relevante en la economía y el progreso del país entero.

La realidad fue otra. La población creció con la llegada de trabajadores de todas partes y Lázaro Cárdenas se convirtió en una de las ciudades más importantes de Michoacán. Lamentablemente, lejos del desarrollo humano prometido, Lázaro Cárdenas pudo convertirse en ciudad de pobreza, desempleo, delincuencia, inseguridad y migración. Hoy Lázaro Cárdenas, en lugar de crecer pierde población, está despoblándose por la falta de oportunidades, y en lugar de polo de desarrollo se formó ahí un “enclave económico” sin ninguna influencia significativa para la economía y el bienestar de todo Michoacán.

Ese “mundo aparte” en que pudo convertirse el Puerto Industrial Lázaro Cárdenas debe desaparecer y nunca más volver a repetirse, mucho menos con la existencia de la Zona Económica Especial. Por eso es conveniente considerar que en principio, la influencia de la ZEE en las áreas cercanas y después en el conjunto de la economía de Michoacán, teniendo en cuenta la oportunidad de los convenios de coordinación y especialmente la elaboración y aprobación del programa de desarrollo.

El área de influencia inmediata de la ZEE de Lázaro Cárdenas no debería estar formada solamente por los municipios de Lázaro Cárdenas, La Unión y Zihuatanejo, en el estado de Guerrero, sino que en la situación michoacana tendría que incluirse la región Sierra Costa, que tiene como centro el municipio de Aquila, junto con los municipios de Arteaga, Tumbiscatío, Coahuayana, Chinicuila y Coalcomán de Vázquez Pallares. La Zona Especial necesitará trabajadores, alimentos, materias primas y servicios de todo tipo que cubran la demanda de lo que ahora sí, podría funcionar como polo de desarrollo, evitando los absurdos del presente, cuando se consumen, por ejemplo, plátanos de Tabasco en lugar de traerlos de Coahuayana, como importante centro platanero de Michoacán.

Habría que distinguir también las áreas de influencia mediata que forman parte de la región de Infiernillo, que tiene como factor nodal el municipio de La Huacana junto con Churumuco, Ario y Nuevo Urecho fundamentalmente.

Asimismo, como área de influencia mediata está la región de la Tierra Caliente de Huetamo, formada principalmente por los municipios, además de Huetamo, de San Lucas, Turicato, Carácuaro y Nocupétaro. Esta región proveyó en el pasado de mano de obra para la construcción de las presas Infiernillo y La Villita, la construcción de carreteras y vías férreas, así como de obreros para las nuevas industrias. De Huetamo son originarios un número importante de habitantes de la actual ciudad de Lázaro Cárdenas. ¿Por qué excluirlos ahora?

Las áreas de influencia de la ZEE, las inmediatas y mediatas, deberían formular sus propios programas de desarrollo, de modo que pudiera disponerse simultáneamente del programa de desarrollo de la Zona Económica y de los programas de desarrollo de las áreas de influencia inmediatas y mediatas. El funcionamiento exitoso de las Zonas dependerá de la participación de los distintos factores involucrados; de lo contrario, las Zonas Económicas Especiales terminarán por convertirse sólo en una nueva oportunidad para la inversión extranjera y los grandes capitales de México.

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